Du lieutenant-gouverneur au premier ministre : les conséquences possibles de l'arrêt Société de l'Acadie du Nouveau‑Brunswick c. Canada (Premier ministre)

Cette question est fascinante parce que la décision de la Cour suprême contient à la fois des éléments susceptibles de soutenir une revendication en faveur du bilinguisme du premier ministre du Nouveau‑Brunswick et des limites importantes qui rendent le succès d’une telle démarche loin d’être assuré. La décision ne tranche pas cette question, mais elle modifie néanmoins de façon significative le cadre constitutionnel dans lequel elle devra désormais être analysée.

Le point de départ de l’analyse est toutefois défavorable à une telle revendication. La majorité de la Cour suprême prend soin de rappeler que le régime linguistique du Nouveau‑Brunswick repose généralement sur le bilinguisme institutionnel plutôt que sur le bilinguisme individuel. Elle souligne que la Constitution n’exige pas que tous les titulaires de charges publiques soient bilingues. C’est précisément pour cette raison qu’elle consacre une partie importante de son analyse à démontrer que le lieutenant-gouverneur constitue une institution exceptionnelle. La majorité insiste sur le caractère unipersonnel de cette charge, sur l'impossibilité pratique de dissocier certaines fonctions de la personne qui les exerce et sur la dimension hautement symbolique de cette institution dans l'ordre constitutionnel néo-brunswickois (par. 77-87, 97-104).

Cette distinction constitue le principal obstacle à une contestation visant l’unilinguisme d’un premier ministre ou de ministres. La Cour a également pris soin de limiter expressément la portée de sa décision. Elle ne prétend pas se prononcer sur les exigences linguistiques applicables au premier ministre, aux ministres ou aux autres titulaires de charges publiques. Cette précision est importante puisque la Cour cherche expressément à limiter sa conclusion au contexte particulier du lieutenant-gouverneur plutôt qu'à établir une règle générale applicable à l'ensemble des fonctions publiques provinciales. Cette réserve traduit davantage une volonté de prudence judiciaire qu’un rejet catégorique de toute revendication future fondée sur le bilinguisme de ces fonctions.

L’importance véritable de l’arrêt réside plutôt dans les principes constitutionnels qu’il consacre. La majorité rejette explicitement l'idée selon laquelle l’article 16 serait une disposition purement déclaratoire. Après avoir examiné les deux grands courants doctrinaux relatifs à l'article 16, elle conclut que cette disposition consacre une garantie autonome et exécutoire d'égalité réelle des langues officielles au sein des institutions du Nouveau-Brunswick (par. 60-69). Cette interprétation est étroitement liée à l'article 16.1, que la Cour considère comme l'expression de l'engagement constitutionnel particulier du Nouveau-Brunswick envers l'égalité de ses deux communautés linguistiques (par. 3; voir également les par. 45-53).

La majorité reconnaît aux articles 16 et 16.1 de la Charte une portée substantielle et insiste sur la nécessité d’interpréter les droits linguistiques à la lumière de l’égalité réelle des communautés linguistiques du Nouveau‑Brunswick. Elle affirme également que l’égalité linguistique comporte une dimension symbolique aussi bien que fonctionnelle. Les institutions publiques ne doivent donc pas seulement offrir des services dans les deux langues officielles; elles doivent aussi refléter concrètement l’égalité de statut du français et de l’anglais. (Voir notamment les paragraphes 45 à 53, 62 à 69 et 88 à 96.)

Cette évolution jurisprudentielle pourrait, par exemple, avoir des répercussions sur l’analyse retenue dans Cyr c. Nouveau‑Brunswick. Dans cette affaire, le requérant soutenait que les conférences de presse gouvernementales tenues durant la pandémie de la COVID‑19 ne respectaient pas les exigences constitutionnelles d’égalité linguistique puisque le premier ministre et plusieurs autres porte‑parole s’exprimaient presque exclusivement en anglais, les francophones recevant l’essentiel de l’information par l’entremise de l’interprétation simultanée. La Cour a rejeté cette prétention. Plus particulièrement, le juge Dysart avait estimé que l'argument du requérant revenait en pratique à imposer une obligation de bilinguisme personnel au premier ministre et à limiter sa capacité d'exercer certaines de ses fonctions en raison de son unilinguisme, ce qui serait incompatible avec la logique du bilinguisme institutionnel retenue par le législateur (Cyr, par. 68-72).

Or, les principes dégagés par la Cour suprême invitent à réexaminer cette analyse sous un angle différent. La question pourrait ne plus être uniquement de savoir si l’information gouvernementale est accessible dans les deux langues officielles, mais également si la manière dont elle est communiquée respecte pleinement l’égalité de statut des deux communautés linguistiques. En d’autres termes, le débat pourrait désormais porter non seulement sur l’accès à l’information, mais aussi sur le message institutionnel que véhicule la façon dont cette information est transmise.

C’est dans ce contexte qu’il faut examiner la situation particulière du premier ministre. Le cas du premier ministre paraît plus sérieux que celui d’un ministre ordinaire. Chef du gouvernement et principal porte‑parole de l’État, il exerce une fonction hautement représentative. Il intervient régulièrement dans des situations où il s’adresse directement à l’ensemble de la population, notamment lors de conférences de presse, d’annonces gouvernementales majeures ou de situations d’urgence. Ces interventions contribuent à définir l’image que l’État projette à l’égard des deux communautés linguistiques. Cette dimension représentative rappelle, dans une certaine mesure, l'importance que la Cour suprême attribue à la capacité du lieutenant-gouverneur d'incarner concrètement l'égalité linguistique dans ses rapports avec l'ensemble de la population (par. 77-87, 97-104).

Cette observation est importante puisque la décision de la Cour suprême ne repose pas uniquement sur les fonctions juridiques du lieutenant‑gouverneur, mais également sur sa capacité de représenter symboliquement l’État auprès de l’ensemble de la population. Plus une charge publique comporte une dimension représentative importante, plus les principes dégagés dans la décision deviennent susceptibles de s’appliquer.

Cependant, plusieurs différences importantes subsistent entre le lieutenant‑gouverneur et le premier ministre. Ce dernier n’est pas une institution constitutionnelle distincte, agit au sein d’un gouvernement collectif, peut déléguer certaines fonctions et demeure responsable devant l’Assemblée législative ainsi que devant l’électorat. Contrairement au lieutenant-gouverneur, dont la nomination relève d'un pouvoir discrétionnaire constitutionnel exercé par l'exécutif fédéral, le premier ministre tire ultimement sa légitimité du processus démocratique et de sa capacité à conserver la confiance de l'Assemblée législative. Un tribunal pourrait donc conclure que l’égalité linguistique est assurée par le fonctionnement global du Conseil exécutif et de l’administration publique plutôt que par les capacités linguistiques personnelles du premier ministre.

À l’inverse, on pourrait soutenir que ces distinctions ne sont pas déterminantes. La Cour suprême a insisté sur les effets concrets et symboliques des institutions plutôt que sur leur seule qualification juridique. Sous cet angle, la question ne serait pas de savoir si le premier ministre constitue une institution constitutionnelle distincte, mais plutôt s’il représente, aux yeux du public, l’incarnation la plus visible de l’autorité gouvernementale provinciale.

Quant aux ministres, une contestation serait vraisemblablement plus difficile puisque la décision de la Cour suprême repose largement sur le caractère unique et indivisible de la charge de lieutenant‑gouverneur. Néanmoins, pour certains ministres exerçant des fonctions particulièrement représentatives, les arguments tirés de l’égalité réelle pourraient éventuellement acquérir une plus grande force.

Avant même d’aborder le fond de la question, je tiens à noter qu’une telle contestation soulèverait d’importantes difficultés procédurales. Les tribunaux devraient déterminer si la question relève d’un droit justiciable protégé par la Constitution ou s’il s’agit essentiellement d’un choix politique relevant de la responsabilité démocratique des électeurs. La détermination d’un remède approprié pourrait également poser problème, puisqu’une déclaration d’incompatibilité linguistique visant un premier ministre toucherait directement au fonctionnement des institutions démocratiques.

Ces difficultés ne doivent cependant pas faire oublier la portée politique potentiellement considérable de l’arrêt. Une fois que la Cour suprême a conclu qu’un lieutenant‑gouverneur du Nouveau‑Brunswick doit être bilingue parce qu’il représente l’État dans une province officiellement bilingue, il devient plus difficile, sur les plans politique et moral, de soutenir qu’un premier ministre ou un ministre important puisse demeurer unilingue.

En définitive, la Cour suprême n'a pas décidé que le premier ministre ou les ministres du Nouveau-Brunswick doivent être bilingues. Elle a au contraire pris soin de limiter sa conclusion à la fonction particulière de lieutenant-gouverneur. Toutefois, en reconnaissant à l’article 16 une portée autonome et exécutoire, en interprétant cette disposition à la lumière de l'article 16.1 et en insistant sur la dimension symbolique de l'égalité linguistique, elle a modifié de façon importante le cadre analytique applicable aux revendications fondées sur l'égalité des langues officielles. Dès lors, même si une contestation visant le bilinguisme du premier ministre demeure confrontée à des obstacles juridiques importants, notamment en raison du principe du gouvernement responsable et de la légitimité démocratique de cette fonction, elle ne peut plus être écartée aussi facilement qu'avant l'arrêt Société de l'Acadie du Nouveau-Brunswick.